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          CCER市場重啟前需解決兩個問題

          2023-1-31 10:36 來源: 環境經濟雜志 |作者: 陳國強

          2021年7月16日,全國碳排放權交易市場(以下簡稱全國碳市場)正式啟動上線交易后,碳市場相關人士一直在期盼和呼吁國家核證自愿減排量(ccer)市場重啟,但當前尚未看到CCER市場重啟的實質性動作。

          筆者以為,原因涉及兩個方面,一是全國碳市場仍在摸索中,剛起步被曝數據作假,整套機制需要重新構建完善,主管部門需要投入大量人力物力,這也是全國碳市場目前只覆蓋發電行業未能按市場預期擴容的原因;二是CCER的項目審核和制度構建還需要花費大量精力去完善,暫不滿足重啟條件。

          CCER市場有交易基礎

          CCER是后清潔發展機制(CDM)時代的產物。在《聯合國氣候變化框架公約》締約國簽訂的《京都議定書》設置了3種碳交易機制,其中一種叫CDM?!毒┒甲h定書》為簽約的發達國家設定了溫室氣體減排目標,在CDM機制下發達國家可以在發展中國家開發減少溫室氣體排放的項目,并用該項目產生的減排量來履行減排義務。當然,CDM機制從項目注冊到最后減排量簽發流程非常復雜,最后聯合國氣候變化框架公約組織執行理事會(EB)簽發的經核證的減排(CERs)是一種可用作交易和履約的碳資產。

          2012年《京都議定書》到期后,CDM機制無法延續。為繼續鼓勵開發自愿減排項目,國家發展改革委于2012年6月13日發布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》,啟動CCER市場。

          CCER市場啟動后,由于缺乏有法定強制減排義務的購買者,隨著CCER項目的不斷增多,CCER市場出現了供遠大于需的問題。為此,國家發展改革委于2017年3月14日發布公告,以溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規范等問題為由,暫緩受理溫室氣體自愿減排交易備案申請。

          2021年2月1日起施行的《碳排放權交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)明確,對溫室氣體重點排放單位實施強制碳排放配額制度,當碳排放量超過政府所分配的額度時,這些企業需要在碳市場上購買等量的配額進行履約?!掇k法》第二十九條明確,“重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳,抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%?!?/div>

          全國碳市場正式啟動后,市場上出現了對CCER有購買需求的強制減排義務者,使CCER價格大幅上漲,重啟CCER市場有了交易基礎。

          解決兩個關鍵問題

          雖然CCER市場前景廣闊,但CCER市場重啟前需要解決兩個關鍵問題,項目的額外性和數據的真實性。

          《辦法》將國家核證自愿減排量(CCER)定義為“對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證,并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量?!?/div>

          根據相關資料顯示,2013~2017年國家發展改革委公示的CCER審定項目共2871個,備案項目861個,減排量簽發項目254個(共5000多萬噸)。在254個已簽發項目中,光伏項目48個,風電項目91個,水電項目32個;在861個備案項目中,光伏項目159個,風電項目328個,水電項目83個。

          可見,無論是簽發項目還是備案項目,可再生能源項目的占比均接近七成。但這些可再生能源項目真的符合CCER的開發標準嗎?或者說,今后可再生能源項目是否還能開發CCER?

          CDM項目要滿足額外性標準一樣,《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中,對CCER項目提出了明確的額外性要求。要認定某種項目活動所產生的減排量相對于基準線是額外的,就要求這種項目活動在沒有外來的支持下,存在如財務、技術、融資、風險和人才方面的競爭劣勢或障礙因素,靠自身條件難以實現,因而這一項目的減排量在沒有CCER時難以產生。反之,如果某項目活動在沒有CCER的情況下能夠正常商業運行,那么它自己就成為基準線的組成部分,相對這一基準線無減排量可言,也就無減排量的額外性可言。

          從上述分析來看,雖然可再生能源發電項目相比于其替代的化石能源發電來說,確實可以減少碳排放,但在無CCER機制支持的情況下,可再生能源發電項目根本不缺乏投資者,可見絕大多數的可再生能源發電項目不符合CCER的額外性標準。對當前可再生能源發電項目來說,集中式光伏發電項目和陸上風電項目已能實現平價上網,水電更是比煤電有充足的價格優勢,不需要額外的資金支持;對歷史項目和生物質發電項目而言,有可再生能源電價補貼,相關項目在無CCER支持下仍有大量投資者踴躍競爭;此外,消費電量中非水可再生能源配額制、綠色電力證書以及新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制等政策都對鼓勵可再生能源發電項目發展起到了作用。筆者以為,CCER市場重啟時將目前常規的可再生能源項目排除在外更符合實際,可以參考澳大利亞針對可再生能源另行建立一套機制。

          在單純自愿減排市場時,放松項目的額外性標準要求仍可以起到促進減排項目開發的作用;在CCER可以用作抵消碳排放配額清繳時,如果CCER是相關主體本身就已經會實施的減排行為所產生的,用此來抵消法定的強制配額,其作用是弱化碳排放配額制度的約束,反而產生更多的碳排放。

          可見,在國家發展改革委主管CCER項目時,相關評審標準可能比較寬松,因此在CCER市場重啟時需要重新對之前注冊的項目進行額外性評估,以確保CCER市場開發真正起到減少溫室氣體排放的目的。隨著越來越多的行業納入強制碳減排,在額外性標準的約束下,可開發的CCER項目也會越來越少;如果沒有充足的量,構建CCER市場的經濟性和必要性值得再探討。

          此外,數據的真實性也是對CCER市場的考驗。在全國碳市場啟動后,碳數據造假問題對碳市場的聲譽和發展造成了不利影響。企業碳排放數據質量是全國碳排放管理以及碳市場健康發展的重要基礎,是維護市場信用信心和國家政策公信力的底線和生命線。

          就發電行業而言,為提高相關碳排放數據的真實性,生態環境部開展了大量工作,最近更新了《企業溫室氣體排放核算與報告指南 發電設施》《企業溫室氣體排放核查技術指南 發電設施》。在碳排放權市場中CCER可用于抵消碳排放配額,因此CCER數據需要滿足同等質量要求。由于CCER涉及的項目類型較多,為達到嚴格質量標準,相關方法學和配套制度均需要重新制定。與此同時,如何選取和管理項目審定、減排量核定中介機構也是一項艱巨的任務。

          為保證全國碳市場行穩致遠,必須重視CCER項目額外性及數據真實性兩大問題,穩健推進CCER市場建設。

          (作者系浙江省法學會環境資源法研究會副會長、浙江京衡律師事務所高級合伙人)

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